PENGARUH POLITIK HUKUM TERHADAP PERKEMBANGAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

 PENGARUH POLITIK HUKUM TERHADAP  PERKEMBANGAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

(TUGAS MATA KULIAH POLITIK HUKUM KELAS D)

NAMA : YODI KRISTIANTO

 NIM :  B012191075

PRODI : ILMU HUKUM

SEKOLAH PASCASARJANA

UNIVERSITAS HASANUDDIN

2019

BAB I

PENDAHULUAN

A.  Latar Belakang

                        Perlu kita ketahui bahwa pada Masa Orde Baru adalah merupakan masa-masa yang bersifat memaksakan kehendak serta bermuatan unsur politis semata, untuk kepentingan Pemerintah pada masa itu. Dan pada masa Orde Baru itu pulalah, telah terjadinya pembelengguan disegala sektor, dimulai dari sektor Hukum/undang-undang, perekonomian/Bisnis, Kebebasan Informasi/Pers dan lain-lain sebagainya.
Dan untuk mengembalikan Citra Bangsa Indonesia yaitu sebagai Negara Hukum terutama dalam dibidang hukum dan politik, untuk meyakinkan bahwa revolusi belum selesai, dan UUD 1945 dijadikan landasan idiil/Konstitusional, dengan dikeluarkannya Surat Perintah Sebelas Maret pada Tahun 1967 serta dibentuknya kabinet baru dengan sebutan Kabinet Pembangunan yang merupakan sebagai titik awal perubahan kebijakan pemerintah secara menyeluruh. Dengan Ketetapan MPRS No. XX : menetapkan sumber tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia, harus melaksanakan UUD 1945 secara murni dan konsekuen yaitu Pancasila.

                        Pada pembangunan lima tahun yang merupakan sebagai Rule of Law pada tahun 1969 merujuk kepada paragraf Pendahuluan Bab XIII UUD 1945 bahwa Indonesia adalah negara yang berazas atas hukum dan bukan negara yang berdasarkan atas kekuasaan belaka, dimana Hukum di fungsikan sebagai sarana untuk merekayasa masyarakat proses pembangunan melakukan pendekatan baru yang dapat dipakai untuk merelevansi permasalahan hukum dan fungsi hukum dengan permasalahan makro yang tidak hanya terbatas pada persoalan normative dan ligitigatif (dengan kombinasi melakukan kodifikasi dan unifikasi hukum nasional). Yang secara Eksplisit dan resmi dalam naskah Rancangan Pembangunan Lima Tahun Kedua Tahun 1974, Bab 27 Paragraf IV butir I Menguraikan : “Hukum dan Rancangan Perundang-undangan”, dengan prioritas untuk meninjau kembali dan merancang peraturan-peraturan perundang-undangan sesuai dengan pembangunan sosial-ekonomi (perundangan-undangan disektor social-ekonomi.

                        Kontinuitas Perkembangan Hukum Dari Hukum Kolonial Ke Hukum Kolonial yang dinasionalisasi, adalah pendayagunaan hukum untuk kepentingan pembangunan Indonesia, adalah dengan hukum yang telah diakui dan berkembang di kalangan bisnis Internasional (berasal dari hukum dan praktek bisnis Amirika), Para ahli hukum praktek yang mempelajari hukum eropa (belanda), dalam hal ini, mochtar berpengalaman luas dalam unsur-unsur hukum dan bisnis Internasional, telah melakukan pengembangan hukum nasional Indonesia dengan dasar hukum kolonial yang dikaji ulang berdasarkan norma dasar Pancasila adalah yang dipandang paling logis.

B.  Identifikasi Masalah

                        Berdasarkan deskripsi diatas maka penulis perlu memberikan rumusan masalah sebagai objek pembahasan dan batasan yang akan dibahas dalam makalah ini, yaitu sebagai berikut :

1.    Bagaimana pengaruh politik hukum terhadap Hukum Administrasi Negara?

2.     Bagaimana peranan politik hukum dalam perkembangan hukum di Indonesia?

BAB II

PEMBAHASAN

A.     Sejarah Hukum Administrasi Negara

Pada awalnya, Penggunaan istilah Hukum Administrasi Negara (HAN) sedikit banyak dipengaruhi oleh Keputusan/Kesepakatan pengasuh mata kuliah Fakultas Hukum pada pertemuan di Cibulan tanggal 26-28 Maret 1973. Sebelum itu, dalam kurikulum minimal tahun 1972, istilah yang digunakan dalam SK Menteri P dan K tanggal 30 Desember 1972 No. 0198/U/1972 adalah Hukum Tata Pemerintahan. Meskipun istilah Hukum Tata Pemerintahan tercantum dalam SK tersebut diatas, namun dalam kenyataan penggunaan istilah itu oleh beberapa fakultas hukum – terutama fakultas hukum universitas negeri (yang kemudian diikuti juga oleh berbagai fakultas hukum universitas swasta) tidak seragam. Istilah-istilah yang beranekaragam itu adalah: Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Administrasi Negara.

Soewarno Handayaningrat dalam bukunya Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Nasional antara lain menengahkan sebagai berikut:

Administrasi Negara merupakan bagian dari administrasi umum. Ilmu Administrasi Negara merupakan cabang Ilmu Sosial dan (Ilmu Politik). menurut pendapat Leonard D.White bahwa administrasi negara terdiri atas semua kegiatan Negara dengan maksud untuk menunaikan dan melaksanakan kebijakan Negara. Dan juga pendapat Dimock dan Koening tentang administrasi negara dalam arti luas dan arti sempit. Dalam arti luas, administrasi negara adalah kegiatan negara dalam melaksanakan kekuasaan politiknya. Dalam arti sempit, administrasi negara adalah kegiatan eksekutif dalam penyelenggaraan pemerintahan. karena hukum administrasi negara sangat berkaitan erat dengan pemerintahan.

1.      Sejarah Pemerintahan di Indonesia

Organisasi pemerintahan setelah penyerahan oleh Raffles adalah sebagai berikut: pemerintah pusat membentuk sebuah sekretariat yang dinamakan “Algemene Secretarie” di Bogor. Pimpinan urusan “oorlog en marine” diserahkan kepada sebuah departemen; urusan keuangan diserahkan kepada “Generale Directive van Financien”. Susunan pemerintahan yang sederhana itu baru dapat dikembangkan lebih luas pada masa Gubernur Jenderal Duymaer van Twist (1851-1856). Sesudah tahun 1904 susunan departemen adalah sebagai berikut:

1. Pertanian

2. Perusahaan Negara (gouvernements bedrijven)

3. Kehakiman (pertama kali didirikan tahun 1870)

4. Keuangan

5. Pemerintahan (binnenlands bestuur)

6. Pengajaran dan keagamaan (onderwijs en eeredienst)

7. Perekonomian

8. Perhubungan dan Pengairan (verkeer en waterstaat)

9. Peperangan (oorlog)

10. Angkatan Laut (marine)

Pada tanggal 18 Agustus 1945 dibentuknya UUD Negara RI Tahun 1945, yang dapat dipandang sebagai akte kelahiran dari Negara Republik Indonesia. Selain itu juga diangkat Presiden dan Wakil Presiden. Pada tanggal 19 Agustus tahun 1945 oleh PPKI ditetapkan susunan kementrian negara dan pada tanggal 2 September 1945 Presiden mengangkat menteri-menteri Negara yang masing-masing mengepalai satu departemen, yaitu: Dalam negeri, Luar negeri, Kehakiman, Keuangan, Kemakmuran, Kesehatan, Pengajaran dan Pendidikan, Sosial, Pertahanan, Penerangan, Perhubungan dan Pekerjaan Umum.

Karena saat itu, sistem pemerintahan belum dapat dilaksanakn secara penuh. Maka Belanda berusaha kembali untuk menguasai negara RI akhirnya melahirkan suatu Negara Serikat, yaitu Republik Indonesia Serikat dengan konstitusinya disebut dengan Konstitusi RIS. Namun pada tanggal 17 Agustus 1950 (kurang dari satu tahun masa RIS) bentuk negara kembali ke bentuk negara kesatuan dan lahirlah Undang-Undang Dasar Sementara tahun 1950. tugas pemerintah di bidang eksekutif adalah menyelenggarakan kesejahteraan Indonesia dan teristimewa berusaha supaya UUD, Undang-undang, dan peraturan-peraturan lain dijalankan (Pasal 82). Untuk membentuk anggota DPR dan Dewan Konstituante, dibawah UUDS tahun 1950 telah diselenggarakan Pemilu yang pertama kali tanggal 1 April 1954 hingga tanggal 16 Juli 1956. Pada tanggal 23 Maret 1956 Presiden mengambil sumpah para anggota DPR di Istana Negara Jakarta dan pada tanggal 10 Nopember melantik anggota Konstituante di gedung Konstituante di Bandung.

Ternyata hasil pemilu itu kemudian menimbulkan masalah dalam kehidupan ketatanegaraan Indonesia. Kemelut kabinet terus berlangsung dan akhirnya Presiden Soekarno telah memutuskan menunjuk dirinya sendiri sebagai Kepala Negara membentukk baru yang dilantik tanggal 9 April 1957 dipimpin oleh Ir. Djoeanda selaku PM, Mr. Hardi selaku WAPERDAM I, K.H. Idham Khalid selaku WAPERDAM II, kabinet itu terkenal dengan nama Kabinet karya. Berhubung kabinet karya disandarkan kepada UUDS 1950 yang dinyatakan tidak berlaku melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, pada tanggal 6 Juli 1959 kabinet Djoeanda mengembalikan mandat kepada Presiden. Pada tanggal 9 Juli Presiden membentuk Kabinet baru, yaitu Kabinet Kerja. Kabinet Kerja terdiri dari tiga kelompok Menteri, yaitu: Menteri Inti, Menteri Muda dan Menteri Ex Officio (KASAD, KSAU, KSAL, KKN, Jaksa Agung, Wakil Ketua DPA dan Ketua Dewan Nasional). Susunan Kabinet Kerja kemudian dilengkapi dengan Menko, Ketua DPR dan MPRS menjadi Menko, sedangkan wakil ketuanya menjadi menteri.

Pelaksanaan pemerintahan dengan Demokrasi Terpimpin ternyata mengarah ke pemusatan kekuasaan di tangan presiden. Keadaan ini dibonceng oleh PKI dan akhirnya meletus peristiwa G.30 S.PKI tahun 1965. Peristiwa ini sekaligus menarik garis pemisah masa pemerintahan sebelumnya dengan sebutan Orde Lama dan Orde Baru. Langkah-langkah pertama pemerintahan Orde Baru diawali dengan Supersemar tahun 1966. langkah konstitusional ditempuh melalui siding-sidang umum MPRS pada tahun 1966, siding istimewa tahun 1967 dan sidang umum V tahun 1968.

Berdasarkan ketetapan MPRS No. XIII/MPRS/1966 dibentuk Kabinet Ampera dengan Kep.Pres No. 163/1966. Program Kabinet Ampera terkenal dengan nama Dwidharma Catur Karya. Pada tanggal 11 Oktober diadakan perubahan terhadap Kabinet Ampera. Dalam sidang istimewa, MPRS melalui TAP No. XXXIII/MPRS/1967 kekuasaan Presiden Soekarno ditarik/dicabut dan Jenderal Soeharto diangkat sebagai Pejabat Presiden. Dalam sidang umum MPRS V dengan TAP No. XLIV/MPRS/1968 Jenderal Soeharto diangkat sebagai Presiden RI. Melalui TAP No.XLI/MPRS/1968 telah ditetapkan pembentukan Kabinet Pembangunan. Struktur Kabinet pembangunan terdiri atas 18 menteri yang memimpin departemen dan 5 menteri Negara.

Pada tanggal 29 Desember tahun 1986 telah disahkan dan diundangkan Undang-undang No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Lahirnya UU ini telah memberikan penghargaan tersendiri bagi hukum administrasi.

2.      Pemerintahan Dalam Zaman Modern

Ciri-ciri yang paling penting dari negara ialah pelaksanaan kekuasaan dalam arti menciptakan suatu ketertiban tertentu dalam kenyataan. Sebagai kelanjutannya ditemukan “tugas-tugas negara yang lebih klasik” dan “tugas-tugas negara yang lebih modern”.

Tugas-tugas Klasik Negara adalah:

a. Melindungi bangsa dan wilayah terhadap serangan dari luar (pertahanan)

b. Melindungi bangsa dan wilayah terhadap kerusuhan dari dalam (pembentukan dan pemeliharaan hukum; polisi)

c. Penagihan uang pajak dan pengelolaan dana tersebut untuk kepentingan pembiayaan tugas-tugas negara

Kementerian-kementerian “lama” yang paling terkenal adalah: Departemen Luar Negeri dan Pertahanan, Dalam Negeri dan Kehakiman, demikian pula Departemen Keuangan. Hukum Adminaistrasi Modern seringkali merupakan suatu akibat dari kesukaran dan kebutuhan yang berbagai macam yang kerapkali ada kaitan langsung dengan pertumbuhan penduduk.

Tugas-tugas Modern Pemerintah adalah:

a. Jalan, sungai, perhubungan, angkutan, pos, telekomunikasi

b. Pendidikan, Pemeliharaan kesehatan

c. Lingkungan, planologi dan Perumahan rakyat

d. Perekonomian, pertanian dan perikanan,perdagangan, industri

e. Urusan tenaga kerja, Jaminan sosial

f. Kebudayaan, Pengembangan masyarakat

B.  Perkembangan Hukum Administrasi Negara

Hukum administrasi negara telah berkembang sejalan dengan gerak pemerintah mulai menata masyarakat. Dalam kaitan itu pemerintah menggunakan sarana hukum sebagai instrumen pengaturan. Sebagai perwujudannya, pemerintah mengeluarkan/ melaksanakan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan menteri, peraturan daerah, dan keputusan-keputusan yang mengandung suatu larangan maupun berupa kebolehan (izin). Oleh karna itu, sejak awal, bahkan, sejak dahulu kala pemerintah telah terlibat atau telah menggunakan sarana hukum dalam penataan dan pengelolaan masyarakat.

Dengan berkembangnya kehidupan masyarakat menyebabkan pula berkembangnya tugas-tugas pemerintahan yang dapat di lihat pada berbagai bidang urusan pemerintahan telah terjadi penumpukan aturan-aturan dan keputusan-keputusan pemerintah yang saling melengkapi, bahkan dapat pula bersifat mengubah karna terjadinya perubahan situasi dan kondisi dalam masyarakat.

Hukum administrasi telah berkembang dalam suasana manakala pihak pemerintah mulai menata masyarakat dan dalam kaitan itu menggunakan sarana hukum seperti yang di nyatakan di atas, umpamanya dengan menetapkan keputusan-keputusan larangan tertentu atau dengan menerbitkan sistem-sistem perizinan. Perkembangan hukum administrasi umum boleh dikatakan baru saja tumbuh sejak Perang Dunia Kedua.

Suatu perkembangan telah terjadi dalam kajian hukum administrasi yakni timbulnya pemikiran tentang kebutuhan pengembangan secara ilmiah terhadap unsur-unsur bersama yang mewarnai setiap bagian dan setiap urursan pemerintahan yang bersifat khusus untuk suatu asas-asas umum pemerintahan

Dapat dikatakan bahwa perkembangan hukum (pemerintahan) administrasi umum yang sedang giat dilaksanakan di banyak Negara, bergerak dalam tiga taraf secara berturut-turut.

1. Pada mulanya perkembangan hukum administrasi umum itu hanya merupakan suatu perkembangan dalam ilmu pengetahuan sendiri.

2. Perkembangan kedua yang penting dimulai dengan diperkenalkannya peradilan administrasi Negara.

3. Perkembangan yang ketiga timbul manakala pembuat UU memutuskan dengan tujuan menyelaraskan tindakan-tindakan pemerintah untuk mengadakan “pembuatan UU umum”,

C. Sejarah Pertumbuhan Administrasi Negara

Dari uraian di atas dapat disimpulkan, bahwa terdapat tali sejarah yang merakit perkembangan administrasi negara. Apa yang dicapai dan diberikan oleh administrasi negara sekarang, tidak lepas dari upaya-upaya yang tidak kenal lelah yang telah dilakukan oleh para peletak dasar dan pembentuk administrasi yang dahulu. Administrasi modern penuh dengan usaha untuk lebih menekan jabatan publik agar mempersembahkan segala kegiatannya untuk mewujudkan kemak-muran dan melayani kepentingan umum. Karena itu, administrasi negara tidak dipandang sebagai administrasi “of the public”, tetapi sebaliknya adalah administrasi “for the public”.

Ide ini sebenarnya bukanlah baru. Orientasi semacam ini telah dicanangkan dengan jelas dalam ajaran Confusius dan dalam “Pidato Pemakaman” Pericles, bahkan dalam kehidupan bangsa Mesir kuno. Bukti – bukti sejarah dengan jelas membuktikan upaya-upaya yang sistematis, yang dikobarkan oleh tokoh-tokoh seperti Cicero dan Casiodorus. Selama abad ke-16 – 18 tonggak kemapanan admi-nistrasi negara Jerman dan Austria telah dipancangkan oleh kaum Kameralis yang memandang administrasi sebagai teknologi. Administrasi negara juga memperoleh perhatian penting di Amerika, terutama setelah negara ini merdeka.

Apa yang dikemukakan oleh Cicero dalam De Officiis misalnya, dapat ditemukan dalam kode etik publik dari kerajaan-kerajaan lama. Hal yang umum muncul di antara mereka adalah adanya harapan agar administrasi negara melakukan kegiatan demi kepentingan umum dan selalu mengembangkan kemakmuran rakyat. Dengan kata lain, administrasi negara tidak seharusnya mengeruk kantong kantornya (korupsi) demi kepentingan dirinya sendiri.

D. Pendekatan Administrasi Negara Modern

Perkembangan evolusioner administrasi negara diuraikan melalui pendekatan tradisional, pendekatan perilaku, pendekatan pembuatan keputusan (desisional) dan pendekatan ekologis. Secara khusus, pendekatan tradisional mengungkapkan tentang pengaruh ilmu politik, sebagai induk administrasi negara, pendekatan rasional dalam administrasi dan pengaruh Gerakan Manajemen Ilmiah terhadap perkembangan administrasi negara.

Di antara empat pendekatan yang diajukan, tidak ada satu pun pendekatan yang lebih unggul daripada pendekatan-pendekatan yang lain, karena setiap pendekatan berjaya pada sesuatu masa, di samping kesadaran bahwa setiap pendekatan mempunyai kelebihan dan kekurangan.

Karena administrasi mengandung berbagai macam disiplin, sehingga cara pendekatan dan metodologi dalam administrasi juga beraneka ragam, maka administrasi negara merupakan bidang kajian yang dinamis. Selanjutnya sukar untuk secara khusus menerapkan satu-satunya pendekatan terbaik terhadap aspek administrasi tertentu. Kiranya lebih bermanfaat untuk mempergunakan keempat cara pendekatan tersebut sesuai dengan aksentuasi dari sesuatu gejala yang diamati.

Pengaruh politik terhadap administrasi negara selalu besar, tidak peduli kapan pun masanya. Hal ini disebabkan oleh adanya gejala di semua negara yang menunjukkan bahwa setiap pemerintah disusun di atas tiga cabang pemerintahan (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). Hubungan terus menerus administrasi dengan politik mencerminkan keberlanjutan hubungan antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif, sebagaimana dicerminkan dalam dua tahap pemerintahan, yakni tahap politik dan tahap administrasi. Jika tahap pertama merupakan tahap perumusan kebijakan, maka tahap kedua merupakan tahap implementasi kebijakan yang telah ditetapkan dalam tahap pertama.

Adanya perkembangan beberapa teori dari lapangan administrasi negara tergantung pula pada pekembangan dari suatu system pemerintahan yang dianut oleh negara yang bersangkutan sehingga perkembangan administrasi negara sangat di pengaruhi oleh perkembangan sistem pemerintahan ynag dianut oleh negara bersangkutan.

 Adapun sejarah yang mengawali suatu perkembangan  hukum administrasi negara adalah administrasi negara mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Caiden (1982) menunjukkan tujuh kekhususan administrasi negara, yaitu

1.      Kehadiran administrasi negara tidak bisa dihindari.

2.      Administrasi negara mengharapkan kepatuhan.

3.      Administrasi negara mempunyai prioritas.

4.      Administrasi negara mempunyai kekecualian.

5.      Manajemen puncak administrasi negara adalah politik.

6.      Penampilan administrasi negara sulit diukur.

7.      Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi negara.

E.  Identifikasi Administrasi Negara

1.      Identifikasi terhadap administrasi negara, menurut pandapat Gerald E. Caiden,dapat ditempuh melalui lima cara berikut:
a. Identifikasi administrasi pemerintahan.
b. Identifikasi organisasi publik.
c. Identifikasi orientasi sikap administrasi.
d. Identifikasi proses yang bersifat khusus.
e. Identifikasi aspek publik.

2.      Administrasi negara tidak bisa diidentifikasikan hanya atas dasar salah satu dari ke empat indikator berikut : administrasi pemerintahan, organisasi publik, sikap administrasi dan proses yang bersifat khusus.

3.      Lima identifikasi mengandung unsur yang bersifat umum, yakni : administrasi negara menunjukkan aktivitas komunal yang diorganisasikan secara publik, dalam arahan politik, dan beroperasi berdasarkan kaidah-kaidah publik.

Jadi kesimpulannya, perkembangan Hukum administrasi negara  berkembang sejalan dengan gerak pemerintah dari mulai menata masyarakat.yang dalam kaitan itu pemerintah menggunakan sarana hukum sebagai instrumen pengaturan. Sebagai perwujudannya, pemerintah mengeluarkan/ melaksanakan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan menteri, peraturan daerah, dan keputusan-keputusan yang mengandung suatu larangan maupun berupa kebolehan (izin). demi terbentuknya negara yang berkedaulatan adil dan makmur.

B.   Peranan Politik Hukum Dalam Perkembangan Hukum di Indonesia

Sudah banyak pengertian atau definisi tentang politik hukum yang diberikan oleh para ahli di dalam berbagai literature. Dari berbagai pengertian atau definisi itu, dengan mengambil substansinya yang ternyata sama, bahwa politik hukum adalah “legal policy atau garis (kebijakan) resmi tentang hukum yang akan diberlakukan baik dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan Negara.” Dengan demikian, politik hukum merupakan pilihan tentang hukum-hukum yang akan diberlakukan sekaligus pilihan tentang hukum-hukum yang akan dicabut atau tidak diberlakukan yang kesemuanya dimaksudkan untuk mencapai tujuan Negara seperti yang tercantum di dalam Pembukaan UUD 1945.

                        Secara lebih spesifik perkembangan karakter produk hukum tentang Pemilu, Pemda, dan Agraria menurut penggalan waktu (periodisasi) konfigurasi politik tersebut adalah sebagai berikut.

1.     Hukum Pemilu

            Setelah proklamasi kemerdekaan (selama periode 1945-1959) berbagai eksperimen, perundang-undangan tentang Pemilu dikeluarkan, tetapi pada era ini terjadi Pemilu yang benar-benar fair , yaitu Pemilu untuk anggota DPR dan konstituante pada tahun 1955 dilaksanakan berdasarkan UU No. 7 Tahun 1953 ini memuat materi sangat rinci (139 pasal)sehingga tidak memberikan space yang terlalu besar kepada eksekutif untuk menafsirkannya dengan peraturan pelaksana menurut visi politiknya sendiri. Organisasi penyelenggara Pemilu adalah independen dan tidak di intervensi oleh kekuatan politik pemerintah. Pengangkatan anggota DPR maupun konstituante yang tidak berdasar hasil Pemilu hanya dimungkinkan bila terjadi situasi memaksa tertentu, yaitu adanya daerah yang berhalangan menyelenggarakan pemungutan suara (sehingga dimungkinkan pengangkatan untuk sementara), atau karena kuri-kursi DPR dan konstituante tidak terbagi habis setelah dibagi-bagi menurut perimbangan perolehan suara, atau karena tidak terpenuhinya jumlah minimal tertentu untuk golongan minoritas China, Arab, dan Eropa. Dengan demikian, produk hukum Pemilu pada era ini dikualifikasi sebagai produk hukum yang lebih berwatak responsive/populistik.

            Pada era demokrasi terpimpin (1959-1966) tidak pernah ada Pemilu maupun UU Pemilu, sesuai dengan konfigurasi politik yang sangat otoriter. Tetapi lembaga perwakilan rakyat yang ada mengalami emaskulasi untuk akhirnya dibubarkan oleh presiden. Logika pembangunan ekonomi pada era Orde Baru (1966-1998) telah menyebabkan pemerintah mengambil sikap tertentu tentang Pemilu, yakni Pemilu harus diadakan sesuai dengan tuntutan konstitusi, tetapi kekuatan pemerintah harus menang. Oleh sebab itu, UU Pemilu, yaitu UU No. 15 Tahun 1969, yang kemudian hampir selalu diperbaharui setiap menjelang Pemilu, lebih cenderung berwatak konservatif/ortodoks/elitis. Artinya lebih banyak memberi keuntungan kepada kekuatan politik pemerintah. Di dalam UU tersebut dianut system pengangkatan secara tetap (untuk jumlah tertentu) yang ditentukan oleh dan untuk visi politik pemerintah. Organisasi penyelenggara Pemilu dinilai tidak netral dan peraturan-peraturan pelaksanaannya yang merupakan interpretasi resmi atas UU Pemilu (electoral laws) dinilai tidak fair. UU No. 15 Tahun 1969 yang hanya memuat 37 pasal memang member space sangat luas kepada pemerintah untuk memberikan interpretasi, yang dalam banyak hal dinilai tidak sekadar “interpretasi teknis.”

2.    Hukum Pemerintahan Daerah

Proklamasi kemerdekaan tanggal 17 agustus 1945 membawa semangat demokrasi yang cenderung liberal sehingga masalah desentralisasi menjadi salah satu perhatian utama. Pada periode 1945-1959, masalah desentralisasi berjalan secara eksperimental dalam wujud lahirnya UU Pemerintahan Daerah (Pemda) sampai tiga kali, yaitu UU No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948, dan UU No. 1 Tahun 1957. Secara umum hukum Pemda pada era 1945-1959 ini dapat dikualifikasi sebagai hukum yang berkarakter sangat renponsif/populistik karena luasnya otonomi yang diberikan kepada daerah. DPRD merupakan penanggung jawab utama dalam penyelenggaraan desentralisasi, sedangkan tugas pembantuan lebih banyak ditangani oleh Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Pemilihan kepala daerah otonom juga sangat fair, yakni dilakukan melalui pemilihan langsung oleh rakyat yang untuk tahap awal (sebelum ada UU tentan Pemilihan Kepala Daerah) dipilih oleh DPRD. Begitu juag control pusat terhadap produk Peraturan Daerah (Perda) hanya dibatasi pada hal-hal tertentu yakni pada masalah-malasah yang menyangkut kepentingan umum.

Pemerintah pada era demokrasi terpimpin memandang system otonomi atau desentralisasi yang berlaku sejak zaman demokrasi liberal membahayakan keutuhan nasional karena tendensi pada timbulnya gerakan-gerakan daerah yang disintegratif. Presiden Soekarno segera mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 yang merombak secara total dasar-dasar yang dipakai oleh UU No. 1 Tahun 1957. Penpres No. 6 Tahun 1959 menggeser dominasi asas desentralisasi kea rah sentralisasi atau pengendalian daerah secara ketat oleh pusat. Meskipun penpres tersebut secara “formal” masih menyebut asas otonomi nyata yang “seluas-luasnya”, namun asas tersebut tidak dielaborasi sama sekali, malahan penpres itu memuat ketentuan-ketentuan yang sangat tidak sesuai dengan prinsip desentralisasi. Kepala daerah diangkat dan ditentukan sepenuhnya oleh pusat dengan kedudukan sekaligus sebagai pengawas (atas nama pusat) atas jalannya pemerintahan di daerah yang diberi wewenang untuk menangguhkan keputusan-keputusan DPRD. Penpres ini kemudian digantikan oleh UU No. 18 Tahun 1965 yang lebih merupakan penggantian “baju hukum”  karena isinya tidak mengandung perubahan yang berarti, bahkan dapat dikatakan bahwa UU No. 18 Tahun 1965 mengambil hampir seluruh isi Penpres No. 6 Tahun 1969 sebagai materinya. Dengan demikian, produk hukum tentang Pemda pada periode ini memiliki karakter yang sangat konservatif/ortodoks/elitis.

Era Orde Baru (1966-1998) yang berusaha menggalang “persatuan dan kesatuan” melakukan perubahan terhadap UU No. 18 Tahun 1965. Meskipun pada awal Orde Baru, MPRS menetapkan asas otonomi nyata yang seluas-luasnya, tetapi ketetapan MPRS ini harus diganti sebelum berlaku. Orde Baru memandang penetapan otonomi yang seluas-luasnya bertentangan dengan prinsip persatuan dan kesatuan sehingga harus diganti dengan asas otonomi nyata dan bertanggung jawab yang lebih merupakan kewajiban bagi daerah. Asas otonomi nyata dan bertanggung jawab ini dituangkan dalam Ketetapan MPR No. IV/MPR/1973 yang kemudian dijabarkan dengan UU No. 5 Tahun 1974. Meskipun tidak seekstrem UU No. 18 Tahun 1965, UU No. 6 Tahun 1974 ini dapat dikualifikasi sebagai produk hukum yang cenderung berkarakter konservatif karena memberikan porsi kekuasaan kepada pusat secara lebih dominan. Kepala daerah diangkat oleh pusat dari calon-calon yang diajukan daerah berdasarkan hasil pemilihan DPRD tanpa terikat pada peringkat hasil pemilihan DPRD itu. Calon-calon yang akan dipilih untuk diusulkan oleh DPRD itu harus mendapat persetujuan lebih dulu dari pusat. Hal ini merupakan konsekuensi dari kedudukan kepala daerah sebagai organ daerah otonom sekaligus alat pusat di daerah. Kepala daerah diletakkan pada posisi penguasa tunggal dalam bidang pemerintahan di wilayahnya masing-masing yang menempel di atas daerah otonom. Control pusat atas daerah masih melalui pengawasan preventif, pengawasan represif, dan pengawasan umum. Dengan demikian, desentralisasi menurut UU No. 5 Tahun 1974 sebenarnya lebih diwarnai oleh sentralisasi sehingga produk hukum ini bukan produk yang berwatak renponsif.

3.    Hukum Agraria

Setelah proklamasi kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945, hukum-hukum agraria yang ditinggalkan kolonialisme Belanda mendapat gugatan secara gencar agar diganti dengan hukum agraria yang lebih renponsif. Pemerintah sendiri menempuh dua jalur untuk memenuhi gugatan-gugatan itu, yaitu mengeluarkan peraturan perundang-undangan secara parsial dalam bidang keagrariaan dan membentuk berbagai Panitia Perancang Hukum Agraria Nasional. Peraturan perundang-undangan yang sifatnya parsial itu dibuat untuk sementara sambil menunggu lahirnya hukum agraria nasional yang materi-materinya berisi pencabutan terhadap bidang-bidang tertentu dalam hukum agraria yang dirasa sangat tidak adil. Seperti pencabutan hak konversi bagi pengusaha Eropa dengan UU No. 13 Tahun 1948, penghapusan tanah partikelir dengan UU No. 1 Tahun 1958, perubahan Peraturan Persewaan Tanah dengan UU Darurat No. 6 Tahun 1951 (yang kemudian diperbaharui dengan UU No. 6 Tahun 1952) dan sebagainya. Semua produk hukum dalam bidang agraria yang masih bersifat parsial mempunyai karakter yang lebih renponsif/populistik.

Sejak awal kemerdekaan pemerintah juga telah mengambil langkah-langkah untuk membuat hukum agraria nasional yang komprehensif melalui pembentukkan berbagai Panitia Agraria. Mula-mula dibentuk Panitia Agraria Yogya (1948), kemudian disusul dengan Panitia Agraria Jakarta (1951), dan Panitia Soewahjo (1956). Rangkuman hasil-hasil kerja berbagai panitia itu diajukan oleh Menteri Agraria Soenarjo kepada DPR sebagai RUU. Namun, RUU yang diajukan pada era demokrasi liberal ini kemudian ditarik oleh pemerintah karena terjadi perubahan konstitusi berkenaan dengan Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959. RUU tersebut setelah diperbaharui atau disesuaikan dengan terma-terma yang ada dalam UUD 1945 dan konsepsi demokrasi terpimpin diajukan lagi kepada DPR sebagai RUU pada tahun 1960 oleh Menteri Agraria Sadjarwo untuk kemudian disahkan menjadi UU No. 5 Tahun 1960 yang lebih dikenal dengan sebutan UUPA (Undang-Undang Pokok Agraria). UUPA menghapus semua watak yang melekat pada AW 1870 dan semua produk hukum yang menyertainya, yaitu watak dualistic, feodalistik, dan ekploitatif. UUPA juga memuat asas “fungsi social” bagi hak atas tanah serta prinsip pembatasan luas maksimum dan minimum tanah yang dapat dimiliki secara adil. Domeinverklaring dinyatakan dicabut dan diganti dengan asas “hak menguasai dari Negara” yang berorientasi pada upaya mengusahakan kemakmuran rakyat yang sebesar-besarnya sesuai dengan amanat Pasal 33 UUD 1945. Dengan demikian, UUPA berkarakter sangan renponsif/populistik.

            Kasus UUPA menjadi satu-satunya produk hukum yang berkarakter responsive dalam penelitian ini pada era demokrasi terpimpin yang otoriter. Hal ini bisa dijelaskan dari empat hal, yaitu : Pertama, UUPA berasal dari warisan (rancangan-rancangan) zaman demokrasi liberal yang pengundangannya tertunda karena ada Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Kedua, UUPA memuat materi yang membalik dasr-dasar kolonialisme yang sudah pasti sangat ditentang oleh semua pemimpin Indonesia, baik pemimpin yang demokratis maupun yang otoriter. Ketiga, materi UUPA tidak menyangkut distribusi kekuasaan sehingga pemberlakuannya tidak akan mengganggu sebuah rezim otoriter sekalipun. Keempat, UUPA tidak hanya memuat aspek public (hukum administrasi Negara), tetapi juga memuat masalah-masalah privat (hukum perdata).

            Pada era Orde Baru tidak diperlukan lagi sebuah produk hukum agraria nasional karena Indonesia sudah meiliki UUPA. Oleh sebab itu, hanya dikeluarkan beberapa peraturan perundang-undangan dalam bidang keagrariaan yang sifatnya parsial. Ada tuntutan bagi Orde Baru untuk melakukan pembaharuan terhadap beberapa masalah (parsial) dalam bidang agraria ini, seperti yang menyangkut UU Landreform (UU No. 56/PRP//1960).

            Dapat juga dicatat bahwa proses pembangunan pada era Orde Baru telah menyebabkan meningkatnya tuntutan atas penggunaan lembaga onteigning (pencabutan hak atas tanah), seperti yang diatur dalam UU No. 20 Tahun 1961. Tetapi sikap pragmatis Orde Baru telah melahirkan peraturan perundang-undangan parsial dalam bidang agrarian ini yang dapat dikualifikasi cenderung berkarakter konservatif/ortodoks. Peraturan Menteri Dalam Negeri (PMDN) No. 15 Tahun 1975 tentang Prosedur Pembebasan Tanah untuk Keperluan Pembangunan, di samping materinya secara hierarkis tidak proporsional karena memuat materi UU atau mengatur cara lain dari apa yang diatur UU No. 20 Tahun 1961, tidak memberikan alternative jika “musyawarah” untuk pembebasan tanah itu gagal, sehingga di dalam praktik banyak menimbulkan masalah yang cenderung selalu memenangkan pihak yang ingin membebaskan tanah.

            Dalam pada itu, Inpres No. 9 Tahun 1973 dapat juga dipandang sebagai produk peraturan perundang-undangan yang lebih memenuhi keperluan praktis pemerintah untuk melakukan pengadaan tanah untuk keperluan pembangunan. Seharusnya materi kedua peraturan perundang-undangan ini dapat dibuat lebih rinci dan diberi bentuk hukum setingkat UU. Sedikit kemajuan terjadi pada tahun 1993, pemerintah mengeluarkan Keppres No. 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Kemajuan tersebut, misalnya terlihat pada prosedur musyawarah yang lebih terbuka untuk menentukan ganti rugi. Terlihat juga adanya jalan keluar jika penetapan ganti rugi ditolak pemilik hak atas tanah, yakni dengan mengajukan keberatan dan minta penyelesaian gubernur. Jika penetapan gubernur itu masih ditolak dapat ditempuh penyelesaian dengan menggunakan UU No. 20 Tahun 1961, yaitu prosedur pencabutan hak (onteigning). Namun Karena substansinya sangat penting, materi Keppres No. 55 Tahun 1993 seharusnya diberi baju hukum dalam bentuk UU yang sekaligus diintegrasikan dengan UU No. 20 Tahun 1961.

BAB III

PENUTUP

A.  Kesimpulan

            Hasil telaah atas kasus-kasus dalam studi ini menunjukkan bahwa perkembangan karakter produk hukum senantiasa dipengaruhi atau ditentukan oleh perkembangan konfigurasi politik. Artinya konfigurasi politik tertentu ternyata selalu melahirkan karakter produk hukum tertentu pula. Pada saat konfigurasi politik tampil secara demokratis, maka karakter produk hukum yang dilahirkannya cenderung responsive/populistik. Sedangkan ketika konfigurasi politik bergeser ke sisi yang otoriter, maka produk hukum yang lahir lebih berkarakter konservatif/ortodoks/elitis.

DAFTAR PUSTAKA

M.D., Mahfud, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2009.

Efendi lutfi, Pokok-pokok hukum administrasi. Malang, bayumedia. 2004

Sukarna, pengantar ilmu administrasi negara. Bandung. 1974

Koentjoro diana halim, hukum administrasi negara. Ciawi Bogor, ghalia indonesia.2004